Uporczywa trwałość prowizorki - o tym, dlaczego Bośnia nie działa

Końcem maja europejskie media obiegł news o kolejnym skandalu korupcyjnym, którego nie byłoby bez koronawirusa. W pewnym peryferyjnym europejskim kraju wyszło na jaw, że za rządowe pieniądze dokonano zakupu sprzętu medycznego, który okazał się wadliwy i bezużyteczny. Jak podaje Gazeta.pl, “wątpliwości budziło wiele aspektów transakcji. Sto respiratorów do kraju sprowadzała ‘mało znana firma zajmująca się przetwórstwem owocowym’, nawet bez licencji na import sprzętu medycznego”. Nikt nie miał wątpliwości, że przetarg został ustawiony. W proceder byli zamieszani członkowie rządu, aresztowano kilku z nich. Rosnąca jak kula śnieżna afera w końcu uderzyła w premiera, który także został zatrzymany. Nie była to pierwsza afera korupcyjna w Bośni i Hercegowinie, bo o niej mowa. Jednak aresztowany w Bośni i Hercegowinie premier nie był premierem Bośni i Hercegowiny, jak podało kilka źródeł, ale Federacji Bośni i Hercegowiny, jednej z dwóch części składowych kraju o nazwie Bośnia i Hercegowina, państwa, którego ustrój i struktura organizacyjna są tak zagmatwane, że pokonują nawet dziennikarzy próbujących napisać prostego newsa. Pokonują także samych mieszkańców tej administracyjnej osobliwości, jej elity polityczne oraz ich aspiracje.

W większości europejskich krajów rodzice nie powinni mieć problemu z wyjaśnieniem dzieciom podstaw funkcjonowania ustroju ich państwa. Stosunkowo łatwym zadaniem jest opisanie kompetencji parlamentu, rządu i głowy państwa, a także procedury wyborczej - bez wchodzenia w szczegóły ordynacji. Można sobie wyobrazić, że bośniackiego rodzica pierwsze domowe lekcje wiedzy o społeczeństwie przyprawią o zawrót głowy. Nie bez przyczyny światowe media piszą o “najbardziej skomplikowanym systemie rządzenia na świecie”. Bośniacy wybierają w sumie pięciu sprawujących funkcję jednocześnie prezydentów i trzy parlamenty, a w czterech rządach pracuje kilkuset ministrów. To, na kogo można głosować, ale także czy można startować w wyborach, zależy od zadeklarowanej narodowości, których paleta jest mocno ograniczona. Kraj jest zasadniczo demokratyczny, ale ostatnie słowo należy do przedstawiciela Unii Europejskiej i jego amerykańskich zastępców, którzy mogą swą jedną decyzją, raczej autorytarną z natury, , cofnąć te podjęte przez bośniackie parlamenty. Bośnia jest niepodległa, ale nie ma chyba w Europie drugiego państwa, do którego określenie “kondominium” pasowałoby lepiej - jest zorganizowana w oparciu o konstytucję, która jest w istocie aneksem do umowy międzynarodowej znanej jako Układ w Dayton.

Bałkany od zawsze były amalgamatem skonfliktowanych ze sobą ludów o długiej historii krwawych konfliktów. Ich położenie na “miękkim podbrzuszu Europy” powodowało nieustanne zainteresowanie imperiów i co za tym idzie - ciągłą fluktuację granic. Po I wojnie światowej znaczna część regionu znalazła się w jednym organizmie państwowym: Królestwie Jugosławii. Zbudowany wokół serbskiego rdzenia kraj zamieszkiwali Bułgarzy, Chorwaci, Słoweńcy, Boszniacy, Albańczycy, Węgrzy, Słowacy oraz wiele innych mniejszych grup, wyznających kilkanaście odłamów wszystkich trzech religii abrahamowych. Po dwudziestu latach względnego spokoju Jugosławia zapłonęła razem z resztą Europy. W ogniu wojny eksplodowały resentymenty i animozje, napędzając przemoc i okrucieństwo. Cztery lata konfliktu zakończyły się bilansem ponad miliona ofiar regularnych działań wojennych, ale i licznych czystek, mordów i ludobójstw dokonywanych z zemsty, aspiracji bądź obydwu naraz. Władzę w zrujnowanym kraju objął Związek Komunistów Jugosławii pod wodzą marszałka Josipa Broza Tity, który przekształcił byłe królestwo w zarządzaną silną ręką socjalistyczną federację. Chorwatowi z pochodzenia o doświadczeniach w wieloetnicznej Austro-Węgierskiej armii nie w smak był nacjonalizm i religijny fanatyzm. Wykorzystując aparat władzy i powszechny wtenczas w regionie ideologiczny kostium komunisty, marszałek dławił wszelkie przejawy dążeń do manifestowania odrębności. Pomagała też geopolityczna zręczność - balansowanie pomiędzy Wschodem i Zachodem przy zachowaniu względnej niezależności od obydwu zimnowojennych bloków, gra umożliwiająca czerpanie wymiernych korzyści z roli pośrednika. Jugosławia była stosunkowo zamożna, co pamiętają wychowane za komuny pokolenia Polaków.

Gdy w 1980 roku Tito zmarł, w Jugosławii odrodził się nacjonalizm, choć pewnie lepiej byłoby napisać - obudził się. W kronice następnych dziesięciu lat aż gęsto jest od protestów i demonstracji, które często zamieniały się w zamieszki, w których ścierały się grupy coraz głośniej domagające się autonomii. Partyjna wierchuszka sama zaczęła wątpić w możliwość utrzymania spójności państwa na dłuższą metę, a niektórzy jej przedstawiciele uciekli do przodu, jawnie wspierając nacjonalistów. Na początku lat 90., w atmosferze dziejowej burzy zmiatającej komunistyczne reżimy w całej Europie i w obliczu niespotykanej wcześniej słabości rozkładającego się sowieckiego imperium, poszczególne jugosłowiańskie republiki zaczęły ogłaszać niepodległość. Rozpętała się seria konfliktów, z których najkrwawszy miał miejsce na terytorium byłej Socjalistycznej Republiki Bośni i Hercegowiny - jedynej jugosłowiańskiej republice, w której żadna z grup etnicznych nie dominowała i gdzie dla zachowania równowagi sił pomiędzy nimi wprowadzono system współrządzenia i narodowościowych parytetów.

Bośniaccy Serbowie i Chorwaci próbowali wywalczyć autonomię od władz proklamowanej w 1992 republiki. Walczono brutalnie i okrutnie, zmieniano sojusze. Wszystkie strony konfliktu dopuściły się czystek etnicznych i zbrodni wojennych. Najbardziej znana - i najtragiczniejsza, miała miejsce w Srebrenicy. To tam w lutym 1995 bośniaccy Serbowie zamordowali ponad 8 tysięcy bośniackich muzułmanów. Wojna w Bośni, spodziewana, ale jednak na swój sposób niewyobrażalna dla Zachodu u schyłku dwudziestego wieku, angażowała uwagę opinii publicznej, a trwając nieznośnie dłużej niż przewidywano, kompromitowała europejskich i amerykańskich liderów. Sugerowała słabość mocarstw niechętnych interwencji, ale niezdolnych do zmuszenia skonfliktowanych stron do porozumienia. Dramatyczne obrazy obleganego dłużej niż Leningrad Sarajewa i rosnący bilans ofiar dręczyły sumienie

Dayton miało sprowadzić do Bośni pokój. Daniel Sewer, jeden z architektów porozumienia, przyznał po latach, że “Amerykanom zależało przede wszystkim na zakończeniu wojny - tak szybko jak to możliwe - by usunąć ją z amerykańskiej sceny politycznej”. Po trzech latach ciągłej medialnej obecności dramatycznych scen z obleganego Sarajewa i dwóch miesiącach nalotów NATO na serbskie pozycje, wspólnymi wysiłkami Zachodu i Rosji udało się sprowadzić liderów Serbów, Chorwatów i Boszniaków do stołu negocjacyjnego. Dwadzieścia jeden dni intensywnych rokowań w odizolowanej bazie amerykańskiego lotnictwa w Dayton przyniosło efekt. 21 listopada 1995 roku, lija Izetbegović, Slobodan Milošević i Franjo Tudjman ogłosili osiągnięcie konsensusu, który zakończył wojnę i zachował względną jedność formalnie niepodległej Bośni i Hercegowiny.

Amerykańscy i europejscy negocjatorzy, de facto autorzy treści porozumienia z Dayton, widzieli tylko jedno rozwiązanie problemu Bośni: uznając część żądań stron konfliktu, wymusić powrót do systemu etnicznego współrządzenia, tym razem zaadaptowanego do nowych warunków geopolitycznych: dominacji liberalnej demokracji i zachodniej hegemonii militarnej. Ocalona poniekąd z konieczności Bośnia i Hercegowina stała się federacją dwóch republik: zdominowanej przez Serbów Republiki Serbskiej ze stolicą w Banja Luce oraz bardziej zróżnicowanej Federacji Bośni i Hercegowiny (choć z wyraźną przewagą muzułmańskiej - boszniackiej - ludności) ze stolicą w Sarajewie. Każda z części ma swojego prezydenta, rząd i premiera. Federacja ma nawet rządy i premierów, ponieważ sama w sobie jest federacją w federacji - sama w pewnym sensie będąc stanem, czyli względnie niezależną składową państwa federacyjnego, złożona jest z jedenastu kantonów o różnym składzie etnicznym, które podobnie jak te szwajcarskie, cieszą się bardzo dużą autonomią i posiadają własne rządy.

Ponad obydwoma politycznymi bytami rządzącymi się odmiennymi logikami, rozciąga się władza federalna, której kompetencje szczegółowo opisuje treść porozumienia i jego aneksów. Ta, co do zasady, jest wspólnym udziałem trzech skonfliktowanych grup etnicznych: Serbów, Chorwatów i Boszniaków (bośniackich muzułmanów). Każdej z nich przysługuje reprezentacja w instytucjach federalnych na tyle silna by uniemożliwić dominację innych, ale niewystarczająca do uzyskania samodzielnej przewagi. Dlatego właśnie kraj nie ma jednego prezydenta - na poziomie federalnym ma prezydium, w którym zasiada trzech prezydentów, pełniących funkcję rotacyjnie, zmieniając się co cztery miesiące. Trzy narodowości - trzech prezydentów. Dwuizbowy parlament Bośni i Hercegowiny, a także jej rząd federalny, również podzielone są według etnicznego klucza w ustalonych proporcjach. Nie powinniśmy się zatem dziwić, jeżeli zapytawszy mieszkańca Sarajewa o to ilu prezydentów rządzi w jego kraju usłyszymy odpowiedź “to zależy”.

Mającą mocne podstawy odpowiedzią byłaby także następująca: “żaden”. Najwyższym bowiem szczeblem na bośniackiej drabinie władzy nie jest żaden z prezydentów, premierów ani jakichkolwiek urzędników wybieranych w wyborach. Jest nim zarabiający 24 tysiące Euro miesięcznie Wysoki Przedstawiciel dla Bośni i Hercegowiny, urzędnik reprezentujący społeczność międzynarodową (czytaj: Unię Europejską i Stany Zjednoczone), do którego kompetencji, zgodnie z postanowieniami porozumienia z 1995 i poprawki z 1997 należą “podejmowanie wiążących decyzji w przypadku braku woli bądź możliwości działania ze strony lokalnych władz” oraz “odwoływanie z funkcji urzędników, którzy naruszają zobowiązania wobec prawa lub postanowienia porozumienia z Dayton”. Nie jest to “możliwość czysto teoretyczna”, ale uprawnienie, z którego wysokim przedstawicielom zdarzało się nadzwyczaj często. W ciągu pierwszej dekady obowiązywania porozumienia ponad 150 razy.

Bośnia 25 lat po wojnie to kraj z bliskim europejskiemu rekordowi trzydziestoprocentowym bezrobociem, którego populacja na skutek emigracji skurczyła się o jedną czwartą. To kraj, w którym korupcję na szczytach władzy uważa się za wyjątek od reguły tylko ze względu na grzeczność wobec zachodnich partnerów i którego prezydent wstydzi się posługiwać własnym paszportem. Dayton przyniosło Bośni pokój po wojnie, która pochłonęła życia stu tysięcy ludzi. Nie dało jednak narzędzi umożliwiających progres w nowych warunkach.

“Dayton ma wady. Było dokumentem stworzonym na drodze kompromisu. Nigdy nie miało być absolutnym ani jedynym rozwiązaniem problemu przyszłości Bośni i Hercegowiny. Stanowiło punkt startowy”, powiedział reporterom Radia Wolna Europa James Pardew, członek zespołu negocjacyjnego z Dayton. Im więcej czasu upływa od końca wojny, tym bardziej oczywiste wydają się wady tego pierwszego kroku - po którym nie było następnych.

Tę najczęściej przywoływaną przez media jest uderzająca zawiłość ustroju. Nie chodzi tutaj tylko o intrygującą niemożność określenia faktycznej liczby ministrów, premierów i prezydentów liczącej niecałe cztery miliony mieszkańców republiki. To przede wszystkim wynikające z tej zawiłości administracyjna niemoc, paraliż organów władzy uniemożliwiający przeprowadzenie potrzebnych reform, rozmycie kompetencji i potężne obciążenie dla skromnego budżetu. W latach 2010-2014 bośniacki parlament przegłosował nieco ponad 100 ustaw. Dla porównania, w tym samym określe parlamenty maleńkiej Czarnogóry, Chorwacji i Serbii przyjęły odpowiednio 250, 500 i 750.

Eksperci i aktywiści zwracają uwagę, że system oparty na porozumieniu w Dayton jest w zasadzie i praktyce niedemokratyczny. Po pierwsze, wynika z umowy międzynarodowej w znacznej mierze wymuszonej przez zachodnie mocarstwa, być może kierujące się dobrą wolą, ale jednak paternalistyczne. Po drugie, umożliwia tym mocarstwom daleko idącą ingerencję w decyzje podejmowane przez władze Bośni i Hercegowiny za pośrednictwem wysokiego przedstawiciela, etatowego europejskiego urzędnika będącego funkcjonalnie namiestnikiem imperium w peryferyjnej prowincji. Po trzecie, wyklucza z udziału w procesie decyzyjnym znaczną grupę osób, które w warunkach “nie-etnicznych” zachodnich demokracji w tym procesie mogłyby brać udział. Jak to możliwe?

Przykładowo, wymuszając stosowanie arbitralnego kryterium etnicznego do określenia zakresu czynnego i biernego prawa wyboru. Mówiąc prościej, określając kto może na kogo głosować - w zależności od przynależności etnicznej. Najlepiej pokazują to wybory do prezydium Bośni i Hercegowiny. Dwóch członków prezydium, Chorwat i Boszniak, wybieranych jest w Federacji BiH, trzeci - Serb - w Republice Serbskiej. Chorwat lub Boszniak mieszkający w Republice Serbskiej nie dość, że nie będą mogli oddać głosu na chorwackiego lub boszniackiego prezydenta, to sami nie będą mogli startować w tych wyborach deklarując narodowość, z którą się utożsamiają - kandydaci na prezydenta w RS muszą być zadeklarowanymi Serbami. Oczywiście działa to także w drugą stronę - w przypadku mieszkających na terytorium Federacji Bośni i Hercegowiny Serbów. Taka praktyka uniemożliwia tysiącom osób głosowanie zgodnie ze swoimi preferencjami, a reprezentantom “niekonstytutywnych” mniejszości etnicznych i osobom o hybrydowych tożsamościach startowanie w wyścig o stanowisko. W 2009 dwóch obywateli Bośni, Żyd i Rom, wygrało sprawę przeciwko swojemu krajowi o dyskryminację w Europejskim Trybunale Praw człowieka. Uniemożliwianie startu w wyborach przedstawicielom grup nieuwzględnionych przez Dayton zostało uznane niedopuszczalne jako sprzeczne z Europejską konwencją praw człowieka.

Zagorzali krytycy Dayton właśnie to świadome granie kartą narodowości uznają za grzech pierworodny współczesnej Bośni. Podstawą porozumienia było bowiem założenie, że w Bośni nie było, nie jest i być może nigdy nie będzie możliwe rządzenie pozbawione kontekstu rywalizacji religii i narodowości. Szalejące na Bałkanach nacjonalizmy zostały potraktowane jak żywioły, których starciem można zarządzać. Ćwierć wieku po zakończeniu wojny widać doskonale, że to droga donikąd - Bośnia jest krajem społeczeństw równoległych, których reprezentanci w najlepszym razie drastycznie różnią się wizjami wspólnego życia, w najgorszym zaś wykluczają z góry możliwość jego zaistnienia i usilnie dążą do twardszej separacji. We współczesnej Bośni małżeństwa międzywyznaniowe (w dowolnej konfiguracji) są rzadkością - rodziny i społeczności krzywo patrzą na wyłamujące się jednostki. W kraju wciąż działa kilkadziesiąt segregowanych szkół, w których w jednym budynku separuje się dzieci chorwackie od boszniackich. Poszczególne grupy ostro spierają się co do wizji historii - bohaterowie Banja Luki w Sarajewie stają się zbrodniarzami.

Mieszkańcy Bośni i Hercegowiny, zwłaszcza młodzi, winą za wszystkie problemy obarczają przeprowadzony w amerykańskim laboratorium udany pokojowy eksperyment, którego efektem ubocznym są polityczny chaos i stagnacja panujące w zachowanym państwie: “Młodzi ludzie mogliby osiągnąć tak wiele, ale jest to niemożliwe ze względu na system, w którym żyjemy. (...) W skrócie, porozumienie z Dayton i cały duch tamtej ery wpływają na nas wszystkich, bez względu na pokolenie” - zauważa dwudziestoczteroletni Nermin, jeden z bohaterów reportażu Radia Wolna Europa. Wielu jego rówieśników domaga się zmian. Chcieliby, by wreszcie ktoś zdobył się na odwagę wykonania następnych kroków na drodze od kruchego pokoju do współpracy na rzecz wspólnego dobra. Mówią o “Dayton 2” lub nawołują by na nowo stworzyć podstawy prawne wspólnego państwa.

Niestety, ostrzejszy od etnicznego jest spór polityczny pomiędzy tymi, którzy mogliby ruszyć z miejsca. Politykom boszniackim zależy na wzmocnieniu władzy federalnej, natomiast Serbom z Republiki Serbskiej marzy się autonomia. Milorad Dodik, były wieloletni prezydent Republiki i przez jakiś czas jeden z prezydentów federalnych, nie kryje swoich ambicji, w znacznym stopniu tożsamych z politycznymi marzeniami swoich wyborców. Cytując The Atlantic, “traktuje Republikę jako państwo w oczekiwaniu na pełną niepodległość blokowaną przez Dayton”. Dodik, szczery nacjonalista, świadomie gra kartą niezależności Republiki i rozpadu Bośni, zdobywając poparcie elektoratu - który także jest zmęczony życiem pod dysfunkcyjnymi rządami republiki. Jednak to właśnie ta gra powoduje, że Dayton 2 czy nowa, napisana przez Bośniaków dla Bośniaków konstytucja, pozostają raczej w sferze politycznej fikcji. Negocjator Daniel Sewer, zapytany o to jakie oczekiwania względem funkcjonowania powojennej Bośni mieli jego koledzy współtworzący treść porozumienia z 1995, odpowiada: “Społeczność międzynarodowa wywierała ogromną presję by kraj mógł zacząć działać. Zapewniła żołnierzy [siły pokojowe, przyp. MB] i dostarczyła fundusze. (...) To Bośniacy odrzucili w 2006 roku pakiet poprawek do konstytucji”.

W 2006 roku międzynarodowa presja nie wystarczyła by nakłonić bośniackich polityków do ustępstw i przyjęcia konstytucji w długiej perspektywie stanowiącej warunek sine qua non dalszego istnienia kraju, którego rozpadu chcą sami jego prezydenci. Jest jednak gracz na międzynarodowej scenie mogący zaoferować wystarczająco wiele by zachęcić do współpracy nawet najbardziej zatwardziałych zwolenników status quo: Unia Europejska.

Znakomita większość z ponad 60 partii politycznych działających na terenie Bośni i Hercegowiny jednoznacznie opowiada się za integracją europejską. Podobnie jak w innych peryferyjnych krajach Starego Kontynentu, członkostwo w Unii Europejskiej postrzegane jest jako remedium na wiele bolączek słabych państw, ale i istotny symbol: uznania. Czy Europa robi wystarczająco dużo by zbliżać do siebie Bałkany? Przedstawiciele unijnego establishmentu, twierdzą, że tak, a powolna integracja regionu z resztą wspólnoty wynika z reformatorskiej opieszałości elit aspirujących krajów. Inny obraz malują sami zainteresowani: to stare państwa Unii Europejskiej z niechęci do postrzeganych jako zacofani i skorumpowani mieszkańców Bałkanów blokują progres stawiając kolejne bariery na drodze do członkostwa. Wciąż przeżywają bolesny cios ze strony prezydenta Francji Emmanuela Macrona, który pod koniec ubiegłego roku zablokował rozpoczęcie procesu negocjacyjnego w sprawie członkostwa Macedonii i Albanii. Decyzja została odebrana podobnie w całym regionie, także w Bośni. “Powiedzieć, że ta sytuacja jest szkodliwa dla Bałkanów Zachodnich to nic nie powiedzieć. To miażdżący cios dla progresywnych sił politycznych w całym regionie, które ciężko pracowały na naszą przyszłość w Europie” - pisze w pełnym goryczy tekście Borisa Falatar, bośniacki ekonomista. “Teraz wiemy, że inwestowanie ogromnych pokładów kapitału politycznego w rozwiązywanie starych sporów (...) nie otworzy nam drzwi do Twierdzy Europa. Europa wysłała nam wiadomość, której obawiamy się najbardziej: Unii przestało zależeć”. Faltar obawia się, że region niezagospodarowany przez wspólnotę skazany jest na niestabilność i popadanie w niezdrową na dłuższą metę zależność od starych graczy zainteresowanych Bałkanami: Rosji i Turcji. Polityka międzynarodowa nie lubi próżni. Ostatnim czego potrzebuje Bośnia jest uwikłanie w polityczne bądź gospodarcze starcie ambitnych kontestatorów obecnego porządku.